By Dr. Günter Krings

Der nachfolgende Beitrag gibt anlässlich des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zum autonomen Fahren[1] einen kurzen Überblick über die technologischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Automatisierung des Straßenverkehrs in Deutschland.

Er ist meiner verstorbenen Kollegin und Co-Leiterin der Fachgruppe Constitution, Legislation, Public Law Prof. Dr. Jutta Stender-Vorwachs gewidmet, die mit ihrer Forschung einen entscheidenden Beitrag zur Systematisierung und Diskussion der für das autonome Fahren relevanten Rechtsfragen geleistet hat. Die DAJV, unsere gemeinsame Fachgruppe und auch ich persönlich werden uns stets an die gute und äußerst angenehme Zusammenarbeit erinnern und ihr ein ehrendes Gedächtnis bewahren.

Die Zukunft des Straßenverkehrs

Die zunehmende Automatisierung des Straßenverkehrs bietet vielfältige Chancen. Zunächst wird sie künftig einen elementaren Beitrag zur Erhöhung der Verkehrssicherheit leisten, da die überwiegende Mehrzahl der Verkehrsunfälle noch immer auf menschliches Fehlverhalten oder gar Schwächen zurückzuführen ist. Die reaktionsschnellere Technik kann fehleranfälliges menschliches Handeln ersetzen, so zugleich den Menschen entlasten und die Begehung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr zu vermeiden.

Zudem kann das automatisierte Fahren die Fahrweise und Routenführung auf die jeweilige Verkehrslage anpassen und so die Verkehrseffizienz erhöhen, was insbesondere aufgrund der in Deutschland prognostizierten Zunahme des Personen- und Güterverkehrs für das Jahr 2030 um 13 beziehungsweise 38 Prozent[2] sehr erstrebenswert erscheint.

Durch die Reduzierung von Emissionen und Flächenverbrauch sind zudem positive Umwelteffekte zu erwarten. So können autonom gesteuerte Fahrzeuge etwa vorausschauender und damit ressourcenschonender betrieben werden.

Unabhängig davon bietet die Automatisierung des Straßenverkehrs eine enorme Chance zur Verbesserung der sozialen Mobilität und damit auch der gesellschaftlichen Teilhabe. Neue Mobilitätskonzepte können insbesondere in strukturschwächeren und ländlichen Regionen eine bessere Verkehrsanbindung ermöglichen und auch auf individuelle Bedürfnisse eingehen. Folgerichtig argumentiert der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum autonomen Fahren, dass der Einsatz führerloser Fahrzeuge mobilitätseingeschränkte Personen unterstütze und so deren Teilhabe am gesellschaftlichen Leben verbessere.[3] Insoweit lautet das Schlagwort insbesondere Shared Mobility.

Die Nutzung eines Fahrzeugs durch mehrere Personen wiederum sorgt dafür, dass dieses effizienter genutzt wird und weniger Parkflächen, insbesondere in Ballungsräumen und Großstädten, benötigt werden. Dies wird positive Auswirkungen auf die Stadt- und Raumplanung der Zukunft haben.

Schließlich bedeutet die Fortentwicklung der Automatisierung des Straßenverkehrs eine Stärkung des Innovations- und Wirtschaftsstandortes Deutschland, an welchem im 19. Jahrhundert schon das moderne Automobil mit Verbrennungsmotor erfunden wurde.

Technologische Automatisierungsstufen

Hinsichtlich der technologischen Entwicklung wird überwiegend zwischen fünf Automatisierungsstufen differenziert.[4] Während die erste Stufe die Verwendung von bestimmten Fahrassistenzsystemen, beispielsweise einem Abstandsregeltempomaten, und somit ein assistiertes Fahren meint, beschreibt die zweite Stufe ein teilautomatisiertes Fahren. Hierbei werden viele Funktionen, wie das Einparken oder Spurhalten vom System übernommen, doch muss der Fahrer diese ständig im Blick behalten.

Darin besteht der Unterschied zum hochautomatisierten Fahren, der dritten Entwicklungsstufe, bei dem der Fahrer das System nicht mehr permanent überwachen muss. Er wird vielmehr nur bei Bedarf vom System zur Übernahme der Führung aufgefordert. Allerdings übernimmt das Fahrzeug nur in speziellen Situationen vorübergehend die Kontrolle über die Längsführung, also das Beschleunigen und Bremsen, und die Querführung, sprich das Lenken.

In den USA ist man schon einen großen Schritt weiter: vollautomatisierte Autos werden bereits auf öffentlichen Straßen getestet.

Beim vollautomatisierten Fahren der vierten Stufe wird die Führung des Fahrzeugs dauerhaft vom System übernommen. Lediglich wenn dieses nicht mehr in der Lage ist, die Fahrvorgänge zu bewältigen, wird der Fahrer aufgefordert, die Führung zu übernehmen. Wenn der Fahrer dieser Aufforderung nicht nachkommt, ist das System jedoch fähig, das Fahrzeug selbst aus jeder Ausgangslage in einen risikominimalen Zustand zu versetzen, indem es etwa das Gefährt auf den Seitenstreifen manövriert.

Autonomes Fahren im eigentlichen Sinne beschreibt die fünfte und höchste Stufe der Automatisierung, in welcher kein Fahrer erforderlich ist. Ein menschliches Eingreifen ist lediglich für das Starten des Systems und die Festlegung des Ziels erforderlich.

Genese der rechtlichen Rahmenbedingungen

Während assistiertes und teilautomatisiertes Fahren mit internationalen und nationalen Rechtsvorschriften seit jeher in Einklang stand, ist die grundsätzliche Zulässigkeit des hochautomatisierten und vollautomatisierten Fahrens auf der internationalen Ebene erst durch eine entsprechende Änderung des Wiener Übereinkommens über den Straßenverkehr (im Jahr 2016 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten) und auf nationaler Ebene durch eine Ergänzung des Straßenverkehrsgesetzes (im Jahr 2017) sichergestellt worden. Letztere zählt zu den weltweit ersten Regeln für den Gebrauch von Kraftfahrzeugen mit hoch- und vollautomatisierter Fahrfunktion.

Die Bundesregierung hat zudem der Technologieentwicklung bereits 2015 mit der „Strategie automatisiertes und vernetztes Fahren“, die unter anderem Forschung fördert und digitale Testfelder aufbaut, einen Schub verliehen.

Allerdings erfüllen die heutigen autonomen Fahrzeuge die einleitend benannten Versprechen noch nicht. Beispielsweise kann etwa das maßgebliche Sicherheitsversprechen nicht in Gänze gehalten werden, da es im Rahmen von Tests immer wieder zu Unfällen kommt.[5] Dies ist kein Argument gegen die gezielte Testung unter realen Straßenverkehrsbedingungen, sondern zeigt die Notwendigkeit weiteren technologischen Fortschritts, der indes politisch durch den Gesetzgeber gefördert und gesteuert werden muss.

In den USA werden autonome Fahrzeuge bereits seit Jahren im Straßenverkehr getestet, wobei bisher jedoch keine einheitliche Regelung für alle Bundesstaaten erfolgt ist. Die insoweit maßgeblichen straßenverkehrsrechtlichen Regelungen variieren stark je nach Bundesstaat, was nicht zuletzt einen Marktzugang für (ausländische) Unternehmen erschwert.

Der Deutsche Bundestag, der mangels unionsrechtlicher Harmonisierung – jedenfalls für einen Übergangszeitraum – nun gefordert ist, kann bezüglich des autonomen Fahrens also eine Vorreiterrolle einnehmen.

Mit dem Gesetz zum autonomen Fahren, welches bis zum Sommer 2021 mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen werden soll, werden nun konkrete rechtliche Rahmenbedingungen für den Betrieb von Kraftfahrzeugen mit autonomer Fahrfunktion sowie zu den Anforderungen an die Beteiligten und an das Kraftfahrzeug selbst geschaffen.

Der Gesetzesentwurf zum autonomen Fahren

Der Gesetzesentwurf ermöglicht zwar keine Automation der Stufe fünf, da noch immer eine Person das Fahrzeug und seine Manöver überwacht, doch wird autonomes und führerloses Fahren zumindest in bestimmten Bereichen erlaubt.[6] Nach § 1d StVG-E ist ein Fahrzeug mit autonomer Fahrfunktion ein solches, welches „die Fahraufgabe ohne eine fahrzeugführende Person selbstständig in einem festgelegten Betriebsbereich erfüllen kann“[7] und über eine bestimmte technische Ausrüstung verfügt. Solche Fahrzeuge werden mithin nicht pauschal für den öffentlichen Straßenverkehr zugelassen, sondern nur für konkrete Bereiche.

Teilweise wird daher „eher vom ferngesteuerten als vom autonomen“ Fahren gesprochen.[8] Unabhängig von diesen terminologischen Einordnungen legt der Entwurf den rechtspolitischen Grundstein für die Einleitung des Regelbetriebs führerloser Fahrzeuge.[9]

Er schafft zudem die erforderliche Rechtssicherheit, wofür an dieser Stelle nur drei kurze Beispiele, die sehr unterschiedliche Rechtsgebiete betreffen, genannt werden sollen. Zunächst die Regelungen zur Datenverarbeitung (§ 1g StVG-E), die aufgrund der Masse an Daten, welche im Fahrzeug generiert werden, und der entsprechenden Missbrauchsgefahr von erheblicher Relevanz sind. Zweitens werden haftungsrechtliche Fragestellungen, wie die erhöhte Haftungsgrenze für Fahrzeuge mit autonomer Fahrfunktion (§ 12 Abs. 1 StVG-E) oder die Versicherungspflicht für Personen der Technischen Aufsicht (§ 1 PflVG-E), für den Rechtsanwender leicht nachvollziehbar normiert. Dass das deutsche Straßenverkehrshaftungssystem auf einer Gefährdungshaftung basiert, ist hier, auch für künftige Gesetzgebung, ein Vorteil. Drittens wird erstmals auf die aus ethischer und verfassungsrechtlicher Sicht gleichermaßen komplexen Dilemmasituationen eingegangen (§ 1e Abs. 2 StVG-E).

Selbstfahrende Autos sind wahre Datenkraken – wie lassen sie sich vor Hackerangriffen schützen?

Hierbei handelt es sich um im Vorfeld zu programmierende Verkehrssituationen, in welchen jede Entscheidung unausweichlich zu schweren Unfallfolgen führt. Und es geht letztlich auch um schwerwiegende und grundlegende Wertentscheidungen der Ethik. Soll das Fahrzeug vor dem plötzlich hinter seinem Ball auf die Straße laufenden Kind ausweichen und stattdessen mit einem erwachsenen Fußgänger auf dem Gehweg kollidieren? Was gilt, wenn sich statt eines Fußgängers eine Gruppe von (älteren) Menschen auf dem Gehsteig befindet?

Wie eine solche Dilemmasituation rechtlich zu lösen ist, wird in der Rechtswissenschaft kontrovers diskutiert.[10] Der Gesetzesentwurf räumt bei einer unvermeidlichen Schädigung unterschiedlicher Rechtsgüter dem Schutz des Rechtsguts Leben die höchste Priorität ein. Somit wird das Fahrzeug so programmiert, dass es Sachschäden zum Schutz des Lebens in Kauf nimmt.

Wenn hingegen eine Gefährdung eines menschlichen Lebens – wie in dem oben gebildeten Beispiel – unvermeidbar ist, wird eine Gewichtung anhand persönlicher Merkmale, wie etwa dem Alter, dem Geschlecht, der körperlichen oder geistigen Konstitution untersagt.[11] Eine weitere Gewichtung unterbleibt damit. Dies hat offensichtlich auch verfassungsrechtliche Gründe.

Verfassungsrechtliche Implikationen für sog. Dilemmasituationen

Das Grundgesetz (GG) ist technologieoffen, so dass selbstverständlich auch die Grundrechte für gesetzliche Regelungen hinsichtlich des autonomen Fahrens Geltung beanspruchen.

Mit der – auf den ersten Blick – zurückhaltenden Regelung der Dilemmasituation trägt der Gesetzesentwurf den sich insbesondere aus der Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung. Diese verbieten es dem Gesetzgeber, den „Menschen zum bloßen Objekt des Staates zu machen“[12] und somit – plakativ ausgedrückt – Menschenleben gegeneinander abzuwägen.

Diese grundgesetzlichen Vorgaben hält der Gesetzesentwurf ein, doch wird das Dilemma der konkreten vorherigen Programmierung durch den Fahrzeughersteller nicht aufgelöst. Dies ist aber kein Manko des Entwurfs, vielmehr ist eine verfassungsrechtliche Lösung des Dilemmas schlicht nicht erreichbar. Denn sämtliche vertretene Lösungsansätze, wie etwa der Einsatz eines Zufallsgenerators oder die Einholung der Einwilligung der Fahrzeuginsassen in ihre eigene Tötung, stellen – ganz unabhängig von ihrer Praktikabilität – die Subjektqualität der jeweils betroffenen Menschen in Frage.

Wohin ausweichen, wenn die Bremsen versagen? Das deutsche Verfassungsrecht bietet keine Lösung für das Dilemma.

Die Lösung liegt daher in der Entwicklung der Technologie auf einen Standard, der eine Entstehung solcher Unfallsituationen verhindert. Fahrzeughersteller sind demnach gehalten, ihre Fahrzeuge zwingend defensiv zu programmieren.[13]

Anders als in Deutschland hat die (politische) Auseinandersetzung mit der Dilemmasituation in den USA, jedenfalls auf Bundesebene, nicht einmal Eingang in die entsprechenden exekutiven Strategiepapiere[14] oder Berichte[15] gefunden. So heißt es im Bericht des National Science and Technology Council and U.S. Department of Transportation zum autonomen Fahren aus dem Jahr 2020 lediglich vage „ethical considerations […] remain important and are areas for further discussion and research“.[16]

Ausblick  

Das Gesetz zum autonomen Fahren stellt einen Meilenstein auf dem Weg zur Automatisierung des Straßenverkehrs dar. Das parlamentarische Verfahren wird in den nächsten Monaten abgeschlossen sein, so dass der Gesetzgeber seiner Gestaltungsfunktion für die Zukunft des Straßenverkehrs kontinuierlich nachkommt. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der Pflichten des Herstellers von Kraftfahrzeugen mit autonomer Fahrfunktion. Nach dem Gesetzesentwurf muss dieser dafür einstehen, dass das Fahrzeug vor Hackerangriffen geschützt ist (§ 1f Abs. 3 StVG-E).

Auch in anderen Bereichen der Digitalisierung besteht weiter Handlungsbedarf. Wie exemplarisch anhand der sog. Dilemmasituation beim autonomen Fahren skizziert, bleibt die Grundrechtsgeltung, insbesondere der Menschenwürde, der verfassungsrechtliche Maßstab bei der politischen und rechtlichen Regulierung jeglichen technischen Fortschritts.[17] Manche Grundsatzfragen stellen sich hier im Zuge der Digitalisierung neu oder in schärferer Form. Und dies gilt unabhängig vom autonomen Fahren.

 

Der Autor:
Dr. Günter Krings ist seit 2013 Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister des Inneren und vertritt seit 2002 seine Heimatstadt Mönchengladbach im Deutschen Bundestag. Seit 2017 ist er Vorsitzender der Landesgruppe NRW der CDU-Fraktion im Bundestag. Er ist Honorarprofessor für Staatsrecht an der Universität zu Köln. Das Studium an der Temple University, Philadelphia, schloss er 1995 mit dem Master of Laws (LL.M.) ab. Günter Krings ist seit 2004 DAJV Vorstandsmitglied und Leiter der Fachgruppe Constitution, Legislation, Public Law (CLPL).

 

Responsible Editor: Isabel Cagala, TLB Co-Editor-in-Chief 

 

[1] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439.

[2] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Strategie automatisiertes und vernetztes Fahren – Leitanbieter bleiben, Leitmarkt werden, Regelbetrieb einleiten, September 2015, S. 8.

[3] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439, S. 15.

[4] Vgl. hierzu etwa Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, WD 7 – 3000 – 111/18, Mai 2018, S. 4.

[5] Einige Beispiele finden sich in Stender-Vorwachs/Steege, Grundrechtliche Implikationen autonomen Fahrens, in: Oppermann/Stender-Vorwachs (Hrsg.), Autonomes Fahren, 2. Aufl. 2020, S. 375.

[6] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439, S. 15 f.

[7] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439, S. 7.

[8] Haupt, Auf dem Weg zum autonomen Fahren, NZV 2021, 172.

[9] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439, S. 1.

[10] Eine Übersicht der vertretenen Positionen findet sich in Stender-Vorwachs/Steege, Grundrechtliche Implikationen autonomen Fahrens, in: Oppermann/Stender-Vorwachs (Hrsg.), Autonomes Fahren, 2. Aufl. 2020, S. 397 ff.

[11] Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Pflichtversicherungsgesetzes, BT-Drs. 19/27439, S. 22.

[12] BVerfG, Urteil vom 15. 2. 2006 – 1 BvR 357/05, NJW 2006, 751.

[13] So auch Stender-Vorwachs/Steege, Grundrechtliche Implikationen autonomen Fahrens, in: Oppermann/Stender-Vorwachs (Hrsg.), Autonomes Fahren, 2. Aufl. 2020, S. 403.

[14] Vgl. etwa U.S. Department of Transportation, Automated Vehicles – Comprehensive Plan, Januar 2021.

[15] Vgl. etwa National Science and Technology Council (NSTC) and U.S. Department of Transportation, Automated Vehicles 4.0 – Ensuring American Leadership in Automated Vehicle Technologies, Januar 2020; U.S. Department of Transportation, Automated Vehicles 3.0: Preparing for the Future of Transportation 3.0, Dezember 2018.

[16] National Science and Technology Council (NSTC) and U.S. Department of Transportation, Automated Vehicles 4.0 – Ensuring American Leadership in Automated Vehicle Technologies, Januar 2020, S. 29.

[17] So auch Härtel, Digitalisierung im Lichte des Verfassungsrechts – Algorithmen, Predictive policing, autonomes Fahren, LKV 2019, 49.